El mito del estado elefante
Suele creerse que las administraciones públicas en algunos países, como en Argentina, son demasiado grandes. Sin embargo, un informe de la Cippec muestra que al contrario de la creencia, los contratos del estado nacional se mantienen estables o han disminuído. En Brasil, la tendencia es similar exceptuando los gobiernos municipales. ¿Cuál debe ser el tamaño de un Estado?
por Juan Pablo Piscetta
Estado “elefantiásico”, “providencia”, “sobredimensionado” o meramente “grande”, los críticos y analistas de la administración estatal han utilizado diversos motes para cuestionar las dimensiones del empleo y del gasto público como una de las causales de los problemas de funcionamiento del gobierno. En Argentina, la figura sui generis del “ñoqui” -prototipo del funcionario público con el privilegio de trabajar poco o nada a cambio del cobro de un sueldo- cíclicamente reaparece en la discusión política y en momentos de crisis para justificar fuertes recortes y reformas en la administración.
Sin embargo, los estudios académicos y especializados exponen que la realidad dista de los paisajes impresionistas que ocultan los problemas reales que atraviesa la gestión pública en la región.
Un informe reciente de Cippec, publicado en enero de 2023, arroja conclusiones que apuntan a zanjar la polémica. En una investigación comparada con Brasil, para 2019, las personas ocupadas en todos los niveles del sector público brasileño alcanzaban al 5% de la población, mientras que en Argentina el empleo público total corres- pondía al 8% del total. El dato analizado por la ONG, en base a las estadísticas oficiales de cada país, contrasta con la media de los países desarrollados y de renta media que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que llega aproximadamente al 10 por ciento en relación a la población.
Se trata de proporciones y magnitudes que se han mantenido estable a lo largo del tiempo, según el reporte de
la ONG. Las conclusiones, si bien parecen ser categóricas, requieren de un análisis crítico. Francisco Longo, licenciado en Derecho (Universitat de Barcelona) y director del Centro de Gobernanza Pública de la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (Esade), coloca el énfasis en la dimensión del gasto público.
“Si medimos el volumen de empleo público en Argentina en relación con población activa, no es un volumen exagerado. Estamos en torno al 17 o 18%, que es una cifra más o menos similar a lo registrado en el empleo público español”, coincide el consultor y experto en gestión pública. “Si lo contrastamos con población ocupada, el empleo público en ambos países ronda el 17/18%, según los datos de CIPPEC y del EPA-INE en el caso español. Si ponderamos esa magnitud con el porcentaje de gasto público/PIB (12% inferior en Argentina), la conclusión es que el componente de gasto de personal en el total de gasto público es bastante mayor en Argentina. En otras palabras, Argentina destina a pagar empleados públicos una parte mayor de su presupuesto”.
El politólogo (UC Berkeley, UBA) Oscar Oszlak sostiene que esta forma de estudiar el empleo público en relación a la cantidad de población “es un indicador frecuente para hacer comparaciones internacionales”, pero que cuenta “con algunas limitaciones”.
“Hay que tomar en cuenta cuál es la importancia, por ejemplo, del empleo público nacional respecto de los empleos subnacio- nales. Hay países que son federales y otros son unitarios. En España, las autonomías tienen recursos humanos considerables en el sector público. Diferente es el caso chileno, que ni siquiera tienen una descentralización de la gestión en unidades territo- riales, o el caso de Uruguay, que creó el nivel municipal no hace muchos años atrás”, argumenta Oszlak.
Tanto Brasil como Argentitina son dos estructuras estatales federales, lo que los hace comparables desde el titipo de régimen de gobierno. Las diferencias son de volumen por la magnitud de la población. Según el Atlas do Estado Brasileiro del Institituto de Pesquisa Econômica Aplicada, en 2019, había 10,89 millones de contratos públicos en todo el país, mientras que en Argentitina ese número se ubica entre 3,4 millones y 3,8 millones de personas trabajadoras en los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal).
En otra línea argumentatitiva, la profesora de la Fundaçao Getúlio Vargas y ex directora de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) de Brasil, Regina Silvia Viotttto Monteiro Pacheco, consideró que “no existe un tamaño óptitimo para el Estado” y que “existe una falsa visión de que el Estado brasileño está ‘hinchado’ (sic) en cuanto a número de empleados”, sobre todo en lo que respecta a la administración pública nacional. Sin embargo, se focaliza también en un aspecto cualitatitivo sobre la proporción del gasto público, en vez de lo cuantititatitivo.
“El problema principal en el Estado federal son los niveles salariales y el régimen perverso de las jubilaciones,”, grafica Monteiro Pacheco, quien presidió. “El gobierno federal es pequeño pero cuesta mucho, porque los salarios y las jubilaciones son muy altas, donde muchos se siguen jubilando con el último sueldo. El régimen previsional del sector público es un régimen perverso que paga mucho más que a los traba-jadores del sector privado. Y hay una serie de adicionales que transparentan muy poco las remuneraciones. Todo esto encarece mucho al Estado brasileño, a pesar de tener un número menor de funcionarios cada mil habitantes en comparación con los países de renta media”, agregó.
En Argentina, según Oszlak, también aporta una mirada cualitativa sobre las dificultades del empleo público. Según el autor del libro “La formación del Estado Argentino”, la administración gubernamental está “hipertrofiada” y presenta “deformidades” en la estructura de gobierno.
“Hay un Estado deforme en el sentido de que hace falta, tal vez, más Estado en ciertas áreas o en ciertas funciones, y hace falta menos en otras. Nunca se hizo ningún análisis sistemático de cuál es el valor público de lo que se produce en las instituciones estatales”, señaló el politólogo. “Hay deformidades desde el punto de vista de empleo ocioso e inne- cesario, y que pudo haber sido incorporado por razones políticas. Y hay ciertos perfiles ocupacionales que no están disponibles para hacer frente a la planificación, al control de la gestión y la evaluación institucional”, agregó.
EL IMPACTO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN EL EMPLEO PÚBLICO
En los años ochenta y noventa, la dotación de las plantillas de personal del Estado nacional sufrieron un drástico achicamiento, al calor de las reformas del Estado de cuño liberal y ortodoxas. La regresión de las políticas dis- tribucionistas de las décadas pasadas, junto a la crisis de deuda que agravó el rojo fiscal, tuvo un impacto que se vio reflejado en las fuertes variaciones del personal del sector público en sus aspectos cuantitativos y cualitativos.
El estudio de Cippec refleja las tendencias y el peso de cada jurisdicción. En Argentina, las personas trabajadoras de las provincias y los municipios explican cerca del 80% del empleo público total, mientras que en Brasil, la distribución es similar, aunque más acentuada en el nivel municipal y un Estado nacional muy reducido: solo el 8,6% de los contratos laborales corresponden a la estructura federal.
Todo este trastocamiento de la matriz de la estructura burocrática se vio en un lapso de menos de tres décadas. Desde 1975 a 2000, el empleo público nacional en Argentina, que representaba el 55% del total de la dotación estatal, cayó al 20% por ciento. En simultáneo, creció el empleo público provincial desde el 32% a cifras que superan el 60 por ciento. En los municipios, la relación también es inversamente proporcional, ya que evolucionaron del 13% del empleo público total al 19 por ciento, según el estudio de Cippec.
Oscar Oszlak fue subsecretario de Investigación y Reforma Administrativa, y asesor presidencial durante el gobierno radical de Raúl Alfonsín (1983-1989). Vio de cerca estas transformaciones. “Cuando llegamos había 900.000 empleados públicos del gobierno nacional, y cuando se va a Alfonsín, eran 320 mil. ¿Qué pasó? Hubo privatizaciones y descentralización de la educación y la salud a las provincias, lo que implicó retiros voluntarios y gente echada. Se fueron 320 mil. Y se creó el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, donde otras 100.000 personas se fueron. El aparato estatal quedó totalmente desmantelado. De los casi 320 mil que quedaron, casi la mitad era personal militar y de las fuerzas de seguridad”, ilustró el investigador académico.
Los cambios se profundizaron en los dos mandatos del gobierno de Carlos Menem, con una intensificación de las reformas de “segunda generación”, privatizaciones y políticas de descentralización estatal. El empleo público nacional aún tenía una importante penetración federal con los ferrocarriles, la presencia de fuerzas y organismos como la Aduana y la AFIP. “Teníamos un perfil de Estado totalmente diferente al del pasado. Buena parte de las funciones habían sido transferidas a otras instituciones y jurisdicciones, o al sector privado. Menem tenía un secretario de desregulación que hizo desaparecer todo, como los organismos reguladores del Estado”, reconstruyó Oszlak.
En Brasil se vivió un fenómeno similar. Desde 1973, el empleo público nacional se redujo del 35% al 9% en 2019. En paralelo, hubo un alza sostenida de las contrataciones en la dotación del sector público municipal, que creció desde el 20% al 60 por ciento. Mientras que el caso del empleo público estadual, se observó un reflujo de las dotaciones en este nivel subnacional entre 2000 y 2019, al caer desde el 44% al 32 por ciento. Uno de los motivos principales fue la reforma constitucional de 1988, que se sancionó con la vuelta de la democracia y amplió sensiblemente el carácter federal del gobierno. “La Constitución de 1988 asignó una mayor cantidad de servicios públicos a los municipios, que se hicieron responsables de la educación básica e infantil y de la atención primaria de salud, donde tuvo una fuerte incidencia un programa que moviliza más de 300 mil agentes comunitarios que visitan casas en las zonas más vulnerables”, indicó Monteiro Pacheco.
Este cuadro se completa, además, con el control de las fuerzas de seguridad estaduales y municipales, que también se han incrementado en las últimas décadas.
Según la investigadora, la modificación de la carta magna brasileña agrandó las estructuras políticas subna- cionales, con una alza sostenida de la cantidad de comunas municipales, que pasaron de ser 4000 a registrar 5558 de estas unidades jurisdiccionales. “El 60% de los municipios son muy pequeños, con menos de 20.000 habitantes”, dijo Monteiro Pacheco. Fue un aumento fuerte que se facilitó con nuevas reglas. Hubo muchos intereses de caciques políticos que querían separar los municipios para armar sus estructuras. Ahora esta legislación está suspendida. Nadie explica por qué tenemos tantos municipios con pocos habitantes en Brasil”, criticó.
En su conjunto, las reformas político-burocráticas conllevaron a que el gobierno federal, ya desde hace más de cuatro décadas, dejara de prestar prestaciones públicas directas a la población. “Las universidades son responsables del 60% del empleo público a nivel federal con más de 300.000 empleados, de un total de 560.000 empleados del gobierno federal. Los servicios públicos directos son muy pocos, entre ellos, el sistema de retiro del Instituto Nacional del Seguro Social o las becas del programa Bolsa Familia”, caracterizó la profesora brasileña.
En Argentina, la descentralización de los servicios públicos a las provincias y los municipios representó algunos problemas de gestión. “El impacto fue espantoso al comienzo. Tuvieron que hacerse cargo de golpe, cuando lo que cambiaba apenas era el sellito del recibo. La gente siguió en su lugar. Hacerse cargo de la educación y de los hospitales fue bastante traumático”, expuso Oszlak. “Se engrosó enormemente el empleo público provincial. Este tipo de empleo es mayor al empleo privado registrado en algunas provincias, lo que muestra una inviabilidad” de modelo, remarcó el politólogo.
LOS DESAFÍOS DEL EMPLEO PÚBLICO EN EL SIGLO XXI
En un libro de Francisco Longo, coordinado con el profesor Carles Ramió, concluían que el sendero a seguir en los países de la región requiere de una “transformación de la cultura política y de la cultura institucional”, donde se haga “imprescindible abandonar las lógicas políticas a corto plazo y la opción por un clientelismo vinculado a la opción política que, en su momento, logra legítimamente el gobierno.
“Un cambio en el partido político gobernante no debe implicar una transformación de las reglas institucionales y, en concreto, del modelo que regule el empleo público”, reflexionaban. Parte de las respuestas que han ensayado distintos países apuntaron a externalizar o privatizar los servicios que antes se brindaban desde el empleo público. Sin embargo, en ocasiones, esta estrategia representa un ocultamiento real del gasto estatal y de las familias que viven de los recursos del erario público. Es el caso de Brasil, que si bien a primera vista parece contar con un menor dotación de empleo público, en los hechos, el esfuerzo estatal y los recursos públicos siguen devengándose por otras vías. “Hay muchas alianzas y acuerdos con el Tercer Sector para la prestación de servicios, sobre todo los contratan los gobiernos subnacionales en los niveles más especializados de la atención sanitaria. Estas entidades socias no cuentan como funcionarios. Para calcular cuánto cuesta el Estado en Brasil, el primer dato es el pago de salarios, jubilaciones y pensiones en relación al PBI, pero luego están estos recursos pagados a estas entidades”, expuso la ex directora de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP). En esta opción de recetas administrativas, el caso extremo de la privatización sería lo que ocurre en Estados Unidos, de acuerdo a las observaciones de Oscar Oszlak. En ese país, de acuerdo a lo investigado en su libro Gobernar el Imperio: los tiempos de Bush, “hay una cantidad de personal que trabaja para empresas civiles que solamente brinda servicios al Estado”. “Ahí mostraba que había una mayor cantidad de empleados privados trabajando para el gobierno federal que empleados públicos. Hoy en día el número se ha multiplicado varias veces. Por lo tanto, en Estados Unidos, hablar del tamaño del Estado y creer que es un gobierno emplea escasos personal es un error total, lo que se hace es privatizar. Se disimula una expansión del Estado por una vía indirecta”, remarcó el politólogo.
En Brasil, el Estado se caracterizó históricamente por una impronta burocrática y profesionalizada. A diferencia de otros países de la región, el clientelismo no parecería ser un problema en el personal estable. Sin embargo, este tipo de forma de administrar no siempre tampoco es la más eficaz para atender las demandas de la población y la eficiencia en la gestión.
“La Constitución de 1988 obligaba a los servidores públicos a ser seleccionados a través de un concurso público.
Se hace de una manera exageradamente impersonal, porque no nos permite evaluar competencias, solo apenas cono- cimientos. Es demasiado rígido; el concurso público es un procedimiento que tarda un año. Es muy difícil reemplazar, por ejemplo, a una médica que está de baja por maternidad en un hospital”, apunta Monteiro Pacheco. Desde su punto de vista, la investigadora sugiere poner fin a esta rigidez y diversificar las formas de vinculación con
el sector público y el empleo públicoEn el caso argentino, Oszlak insiste en poner coto a la “deformidad” e hipertrofia y revisar aspectos puntuales de la administración. “Hay deformidades que se ven desde el punto de vista de las categorías ocupaciones similares y que están sometidas a las lógicas de los escalafones ‘secos’ o ‘húmedos’, como se conoce en la jerga. Por ejemplo, un profesional que trabaja en la AFIP tiene una remuneración tres veces superior a otro que trabaja en la administración de un organismo seco. Hay deformidad desde el punto de vista de puestos que sobran, con funciones de baja calificación. Tenemos demasiados ordenanzas y porteros, mientras que no tenemos profesionales de primerísimo nivel bien formados”, precisó.
Además, los recambios de color político en las elecciones pueden profundizar estos problemas porque, quienes llegan como funcionarios, “no tienen el tiempo suficiente para cambiar la estructura que heredaron”. “Cuando llega un nuevo gobierno, se crean nuevas instituciones y no desaparecen del todo otras con personal que se refugia en los pliegues del aparato burocrático. Por lo tanto, seguimos embarcados en un aparato institucional que no refleja las verdaderas necesidades del país”, remarcó Oszlak.
Entre los investigadores, es compartida la dificultad que tiene el Estado para conseguir nuevos perfiles vinculados a las nuevas tecnologías y la revolución informática. Francisco Longo apuntó que habrá, incluso, empleo público que caerá ante la automatización y que será “sustituido por la inteligencia artificial”. “Esto es una realidad. Tenemos un empleo público formado para otra época. No tenemos científicos o ingenieros especializados en datos“, apuntó. “Hay una cantidad de responsabilidades que no se cumplen, simplemente porque ese personal no existe. Hace falta muchos recursos humanos desde el punto de vista del manejo del sistema de inteligencia artificial y de las nuevas tecnologías que el Estado no está en condiciones de pagar”, agregó Oszlak. Pero el perfil del recurso humano al que debe apuntar el Estado también implica adoptar otras lógicas de la administración. Es una dimensión antro- pológica. Los nuevos empleados estatales no necesariamente desearán, como en el pasado, una contratación de carácter permanente. “Los jóvenes no están buscando un trabajo estable en un ambiente burocrático.
Quieren retos y otras cosas. Necesitamos tener jóvenes dentro del Estado, sino todo este reto de la tecnología no va a salir adelante. Habrá otras áreas que necesiten servidores de carrera permanente, pero son múltiples formas de brindar un servicio público. El secreto es poder tener la flexibilidad de contratar los perfiles necesarios para poder mover a la gente de un lugar a otro, y desafectarse cuando la demanda cese. El Estado monolítico y cerrado no podrá dar respuesta a los problemas”, concluyó Monteiro Pacheco.
La contraatacara de la flexibilidad son los bajos salarios y los contratos precarios con menos derechos laborales, algo que se conoce y que se extendió de manera vasta en el Estado argentino en las últimas décadas bajo el formato de los contratos de locación de servicios. Ese régimen de contratación, que encubre una relación de dependencia por una modalidad “autónoma”, tuvo y tiene como principal población objetivo a los funcionarios públicos jóvenes.
En los niveles subnacionales, el reverso de la ausencia de profesionalización en la gestión pública también son las remuneraciones bajas. Un debate político a fines de 2022 en Argentina, sobre la factibilidad del Gobierno nacional de pagar una suma fija o un bono de fin de año para compensar la inflación, expuso que los municipios cuentan con una amplia proporción de empleo formal con sueldos por debajo de la línea de pobreza. “Los salarios más bajos están en los municipios y los pequeños comercios”, reveló, por entonces, el presidente Alberto Fernández.